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DROITS FONCIERS

En Afrique, la question des droits fonciers, excessivement complexe et politiquement et socialement sensible, est étroitement liée aux questions de pauvreté et de dégradation des sols. Nous utiliserons tout au long de cette étude les termes suivants, que nous précisons ici afin d’éviter toute ambiguïté ou confusion :

Les régimes fonciers africains traditionnels avaient été conçus en fonction de l’évolution des conditions physiques et des cultures, même s’ils étaient largement centrés sur l’accès de la communauté aux ressources et sur le partage des gains. Le droit d’occupation était rarement enregistré ou consigné par écrit et les droits fonciers se transmettaient surtout par héritage ou par le biais d’autres mécanismes réglementaires et distributifs. Ces systèmes traditionnels assurent davantage le respect du droit d’occupation que ne veulent bien l’admettre en général lespartisans de système fonciers individuels, même si les femmes y ont en général un statut inférieur à celui des hommes (Cleaver et Schreiber, 1994). L’insécurité des femmes à cet égard est illustrée dans l’encadré 2f.2. Dans les communautés d’éleveurs, la terre peut aussi bien être soumise à un régime foncier que libre d’accès. Dans ce cas, l’accès est contrôlé en fonction de l’abondance saisonnière des ressources et fixé par des systèmes traditionnels de gouvernance. La mobilité des communautés pastorales les prémunit ainsi contre les changements climatiques et assure une plus grande sécurité alimentaire.

Encadré 2f.2 Les femmes et le régime foncier

Dans la quasi-totalité des pays africains, les lois modernes et traditionnelles favorisent une détention de la terre et un contrôle des ressources fondés sur le patriarcat. Les femmes peuvent se voir, à titre temporaire, accorder un droit d’accès aux ressources par l’intermédiaire de leur père ou de leur mari,mais en cas de veuvage, elles peuvent être obligées d’abandonner leurs terres. On constate aussi un biais financier en faveur de la propriété masculine, dans la mesure où les femmes ont tendance à avoir des revenus inférieurs à ceux des hommes et n’ont donc pas les moyens d’acheter une terre ou d’accéder à des systèmes de crédit. Les femmes subissent également une discrimination dans la qualité des terres qui leur sont attribuées et se retrouvent souvent avec des terres à faible rendement et éloignées du village. De nombreux pays africains ont cependant entrepris une réforme agraire et l’accès à la terre, ainsi que les systèmes de propriété et d’enregistrement mis en place, contribuent à rééquilibrer les choses, en reconnaissant les droits des groupes vulnérables, notamment des femmes, des minorités, des groupes ethniques et des populations nomades.

Les régimes coloniaux et puis indépendants des débuts pensaient néanmoins que ces régimes fonciers et ces systèmes d’accès traditionnels étaient précaires et peu adaptés au développement commercial d’une agriculture sédentaire et à une croissance économique classique (Cleaver et Schreiber, 1994 ; Toulmin et Longbottom, 1997). La terre a ainsi été largement nationalisée, pour être ensuite redistribuée selon des critères discriminatoires de richesse, de race ou de sexe (Cleaver et Schreiber, 1994). Les conflits qui sont nés de la confrontation de régimes fonciers traditionnels avec un régime et des politiques d’accès « modernes » ont entraîné une mauvaise gestion des ressources et des litiges entre utilisateurs. Dans l’Etat insulaire de l’ouest de l’océan Indien des Comores, par exemple, trois régimes fonciers coexistent : le régime traditionnel, le régime colonial et le régime islamique (RFIC, 1998). Les meilleures terres sont réservées aux cultures de rendement, essentiellement destinées aux exportations, et les petits exploitants et les agriculteurs de subsistance se retrouvent avec des terres moins productives, parfois même à faible rendement, comme notamment les pentes escarpées. Faute d’un terrassement approprié, ces zones sont fortement sujettes à l’érosion (COMESA, 2001). L’Afrique du Sud offre un exemple parlant de l’extrême inégalité de la répartition des terres, où l’accès moyen par personne va d’à peine plus de 1 ha pour les agriculteurs noirs à 1 570 ha pour les agriculteurs blancs (SARIPS, 2000). A cette situation difficile des droits d’accès et de la sécurité alimentaire en Afrique vient s’ajouter la pression démographique, qui entraîne une parcellisation des terres toujours plus importante du fait du système traditionnel d’héritages et de sous-divisions. Chaque génération héritant d’une parcelle toujours plus petite, la taille moyenne des exploitations par famille diminue et renforce encore l’insécurité alimentaire.

Depuis quelques décennies, les pouvoirs publics ont compris que la gestion centralisée des ressources naturelles n’était pas non plus adaptée et des processus de réforme agraire sont en cours dans de nombreux pays. L’octroi de titres de propriété individuels pourrait être par exemple une bonne solution dans les zones urbaines, mais dans les zones d’élevage, la propriété communautaire reste sans doute plus viable. La reconnaissance juridique de pratiques traditionnelles d’exploitation des terres pourrait permettre d’éviter la surexploitation des ressources due à l’absence de sentiment de propriété et à la recherche de bénéfices supplémentaires (le fameux « drame des biens communaux »). Le Mozambique fait partie des pays qui ont commencé à délimiter les terres communautaires et, en Tanzanie, la loi sur les terres villageoises prévoit pour les éleveurs un droit de propriété collectif sur la terre (DFID, 1999). L’instauration de droits de propriété et d’une gestion communautaires pour les forêts sacrées apparaît également comme un moyen efficace de préserver les forêts (Alden Wiley, 2000). En Ouganda, la loi agraire de 1998 s’efforce de concilier régimes foncier et politique d’accès traditionnels et modernes en autorisant l’enregistrement juridique des droits traditionnels sur la terre, la représentation des autorités traditionnelles dans la résolution des conflits et la création d’associations agraires communales. Une certaine confusion persiste néanmoins chez les gens quant à leurs droits et la mise en œuvre de cette loi n’a pu se poursuivre à cause d’une pénurie de ressources (DFID, 1999). Autre composante clé du débat sur les processus de réforme agraire : les conséquences des différents régimes fonciers sur l’investissement dans la gestion des ressources et sur la productivité. Les preuves selon lesquelles la production de subsistance serait moins efficace ne sont toujours pas concluantes et les comparaisons sont délicates du fait de l’imperfection des marchés et de l’inégalité d’accès à ces marchés. Le rôle du secteur privé devra faire l’objet de réflexions approfondies et une stratégie très lisible d’utilisation des terres et de production devra être élaborée et comprise par toutes les parties prenantes avant sa mise en œuvre. Faute de quoi, l’on risque d’assister à un effondrement de la production pendant la phase de transition (DFID, 1999).

Depuis les 30 dernières années, la structure des sols a été abîmée, les nutriments ont été épuisés et la fragilité face à l’érosion s’est accrue, du fait de diverses pratiques : augmentation de l’utilisation de produits chimiques, inadéquation des équipements et des technologies utilisés et culture non diversifiée de plantations de rendement.

Il existe d’autres sujets de préoccupation, qui demandent de poursuivre les discussions : les moyens dont il faudrait disposer pour créer des institutions efficaces et reconnues comme légitimes pour gérer les droits fonciers, la mise en œuvre d’instruments de marché pour la redistribution des terres, la question de la restitution des terres et le problème de la marginalisation persistante des femmes, des populations indigènes, des bergers et des chasseurs-cueilleurs (DFID, 1999). Le rôle de l’Etat, en tant que promoteur et gestionnaire de la réforme agraire, fait lui aussi l’objet d’un examen approfondi, notamment au Zimbabwe, où la question des terres est au cœur de la campagne électorale des différents partis politiques (Moyo, 2002).

La réforme a pris un retard considérable et les pouvoirs publics continuent de détenir un droit de propriété de jure sur la plupart des zones rurales africaines. Par opposition, et cela découle souvent de cette situation, les communautés rurales et les individus exercent un droit de facto sur les terres et les ressources, qui s’appuie sur des droits fonciers traditionnels et qui leur permet d’exprimer leur mécontentement face à la lenteur des réformes (Cousins, 2000). Dans certains cas, essentiellement en Afrique australe où l’inégalité en matière d’accès et de propriété était criante, le processus de réforme a été déclenché par des actions démonstratives et parfois violentes. De graves affrontements ont ainsi été enregistrés au Zimbabwe, en réaction à une occupation illégale des terres (voir par exemple Drimie et Mbaya, 2001).

La réforme agraire est une question extrêmement sensible qui suscite bien des controverses. Elle nécessite donc un certain doigté. Les politiques doivent tenir compte de l’environnement et des objectifs propres à chaque pays, dans le cadre d’un développement général. Elles nécessiteront obligatoirement des rédactions successives et l’implication de toutes les parties prenantes, notamment des personnes marginalisées (Drimie et Mbaya, 2001).

Nous allons examiner plus en profondeur dans les parties qui suivent les questions et les politiques liées aux ressources agraires dans chacune des sous-régions africaines.